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断供土地财政 主动还是被动

今日要闻 | 来源:深圳特区报 2013-09-03 10:11:06 我要评论
[导读]既然土地财政难以为继,断供可能性加大,那么就需要尽快创造土地财政主动断供的条件,摸清情况、逐步化解、改革制度、理顺关系,真正构建起一个“去土地财政”的新型地方财政体制

既然土地财政难以为继,断供可能性加大,那么就需要尽快创造土地财政主动断供的条件,摸清情况、逐步化解、改革制度、理顺关系,真正构建起一个“去土地财政”的新型地方财政体制■匡贤明政府收入的结构,在很大程度上反映了政府的真实职能。当前,我国各级地方政府收入盘子中,土地出让收入的占比比较高,深层次地反映了地方政府公司化的特点还相当突出。

尽管在特定的时期,地方政府通过土地出让等各种形式,在主导经济发展上取得了相当大的成效,但这一模式已经面临极为严峻的挑战。不仅社会各方对土地财政诟病颇多,就是从经济运行角度看,土地财政也很难持续下去,断供的可能性正在加大。

土地财政断供了怎么办?该问题的回答取决于土地财政在什么情况下断供。不同情景下的断供,风险不同,处理方式不同,结果就有明显差异。

主动断供土地财政,进而为推进新一轮财税体制改革提供倒逼动力。地方政府过于依赖土地财政,不仅面临土地资源有限和稀缺的瓶颈,更面临土地财政极高波动性的挑战。经济景气时,土地价格上升,出让容易,出让金也高;经济不景气时,土地价格下降,出让困难,出让金低。因此,从宏观经济角度看,土地财政事实上加大了整个经济的波动幅度,放大了经济风险。主动断供土地财政,实质上就是切断地方政府通过土地出让获得收入的途径,或者对地方土地出让收入实行收支两条线管理。这样主动断供土地财政,最直接的后果就是地方支出缺口和地方债务风险将全面暴露;同时可以使中央清晰地判断地方保障基本事权所需要财力,为弥补支出缺口和化解地方债提供一张清晰的账单;更重要的是,主动断供将形成制度预期,产生强大的倒逼动力,以推进新一轮财税体制改革,理顺中央和地方财税关系。

被动断供土地财政。未来几年如果继续土地财政的模式,直至地方土地财政陷入严重的“收不抵支”格局时,地方财政危机就可能被动地爆发,甚至集中爆发。在当前的制度安排下,地方政府所有的财政风险势必由中央政府承担。而这个风险,是事前既不清楚,事中又无风险拨备,势必对经济正常运行带来极大的冲击。事实上,一些地方政府土地储备已不足以偿还银行贷款。如果这个状态持续下去,土地财政不仅不能给地方财政带来收益,反而需要财政的其他途径来弥补缺口。缺口大到一定程度以至于地方政府无法承担时,被动断供就发生了。

回答“土地财政断供后怎么办”这个问题,其实就取决于我们是主动断供土地财政还是被动断供土地财政。采取主动断供的方式,推进新一轮财税改革,理顺中央与地方关系,尽快构建地方主体税种以实现地方财力与事权相匹配;而被动断供,那只能“特事特办、急事急办”,先不计代价地把风险缺口补上,防范地方财政风险向其他领域漫延。但无法排除这一风险超过政府处理能力的可能。且这种方式,只能治标而不能治本。

既然土地财政难以为继,断供可能性加大,那么就需要尽快创造土地财政主动断供的条件,摸清情况、逐步化解、改革制度、理顺关系,真正构建起一个“去土地财政”的新型地方财政体制。从这个意义上说,中央重新审计地方债,是极为重要的。(中国<海南>改革发展研究院经济研究所所长)

 

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